基金项目: 国家级林业科技成果推广项目“国家公园基础设施（保护、防灾、科研监测）设计规范研究”（213023501001）、国家林业和草原局引智计划“世界自然遗产保护管理规划培训” 张谊佳，硕士，高级工程师。主要研究方向：国家公园和自然保护地等规划。Email：
地址：100013北京市东城区朝阳门内大街130号国家林业和草原局林产工业规划设计院 中图分类号: X36 摘要: 我国国家公园现已全面完成试点评估验收工作，试点工作表明各国家公园体制试点管理部门对明确的管控要求、建设强度、审批流程等有强烈的诉求。结合对日本国立公园的分析，研究日本国立公园分区规划及管控经验，系统梳理日本国立公园各分区建设要求及各类建设行为在实际管理过程中的审批流程与审批主体，并通过表格形式全面细化展示。结合我国正在试点的国家公园分区和管理情况及实际问题，参考日本国立公园的经验和做法，提出适用于我国国家公园现行分区方式、建设要求和审批主体的相关建议，为我国国家公园建设从试点阶段全面转为建设管理阶段后相关法律法规的制定、建设行为的约束与审批流程的规范提供参考和启发。
日本国立公园分区规划与管控的经验及启示
doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2021117
English Abstract
张谊佳, 彭蓉, 赵依丹, 高媛, 赵明. 日本国立公园分区规划与管控的经验及启示[J]. 北京林业大学学报（社会科学版）, 2021, 20(2): 108-114. doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2021117
ZHANG Yi-jia, PENG Rong, ZHAO Yi-dan, GAO Yuan, ZHAO Ming. Experience and Inspiration from Zoning Planning and Management of the National Park of Japan[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Science), 2021, 20(2): 108-114. doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2021117
| Citation: | ZHANG Yi-jia, PENG Rong, ZHAO Yi-dan, GAO Yuan, ZHAO Ming. Experience and Inspiration from Zoning Planning and Management of the National Park of Japan[J]. Journal of Beijing Forestry University (Social Science), 2021, 20(2): 108-114. doi: 10.13931/j.cnki.bjfuss.2021117
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自2015年国家发展和改革委员会等13部委联合通过《建立国家公园体制试点方案》后，我国陆续开展了10处国家公园体制试点建设，并在2020年底完成了试点评估验收工作。我国国家公园通过体制试点建设总结了很多关于管理的体制机制等方面的宝贵经验，但是各试点单位在实际管理过程中对完善的法律法规制度，明确的管控、建设内容与强度要求，详细的审批流程等方面存在强烈的诉求。由于目前我国关于保护地管理的两部法律尚在制定中，试点实际建设管理过程主要参考《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》以及各试点自主实施的“一园一法”，规定的内容相对基础，对实际建设内容的管理指导性不强。笔者以“日本国立公园”“国家公园分区及管控”等为关键词在CNKI检索，截至2021年5月底前，得到与日本国立公园相关的研究共27篇，主要是概况、发展历程、管理体制、法律建设、旅游等方面，针对不同分区下具体建设内容要求，审批与管控等方面尚未发表相关研究。对国家公园分区及管控的研究共13篇，多集中在思路、方法的探讨，具体措施也是以具体某个国家公园试点来论述，缺少自上而下的基于分区明确的具体建设要求和审批流程的研究。因此，本文基于国家林业和草原局引智计划“世界自然遗产保护管理规划培训”学习成果，结合笔者在参与国家公园体制试点评估验收工作中发现的问题，及在主持国家级林业科技成果推广项目“国家公园基础设施（保护、防灾、科研监测）设计规范研究”中整理的我国国家公园基础设施体系及建设规范要求，通过深入研究日本国立公园各分区建设要求及实际审批流程与审批主体等经验，为我国国家公园从体制试点阶段进入建设与管理阶段后的立法、立规以及具体建设内容审批管理提供启发和借鉴。
一. 日本国立公园分区及管控情况日本早在1931年制定了《国立公园法》，距今已有89年的历史。作为全球人地关系最为紧张的国家之一，日本在国家公园建设中，以系统化、制度化的管理方式，解决了土地、保护、发展等方面的问题，在土地权属复杂（包括国有地、公有地、私有地和其他共4类所有权并存）并有较大人口、经济、环境压力下实现了对生态系统的有效保护。我国国家公园在土地管理、保护与发展平衡等方面均存在与日本类似的问题，学习日本国立公园的先进经验，是避免走弯路，实现我国国家公园高效率、高质量建设的最佳途径之一。
日本国立公园是通过3个层次实现不同权益人行为规范和管理，从而达到整体保护的目的。首先通过实施“地域制”的绿地制度（超越土地产权与土地利用性质），超越土地所有权归属的限制，将需要保护的地域指定为国立公园[1]。其次是制定相应的规划，规划主要分为两个方面：①限制规划，主要通过限制公园内可进行的行为来保护生态环境和自然景观；②实施规划，指通过采取相应对策和建设所需设施，保护和恢复生态系统，同时对生态系统进行合理利用。最后通过《日本自然公园法》的法律约束，有效控制有可能改变自然风景的行为。
由于我国土地公有制性质与日本不同，因此除“地域制”外，日本国立公园制定规划和法律约束规范和管理权益人的行为对我国国家公园建设与管理更有实际的借鉴意义。笔者根据日本环境省官网（//www.env.go.jp）的相关资料整理出日本国立公园规划体系（见图1）。日本国家公园“限制规划”的“保护分区规划”和“利用限制规划”，针对不同保护分区，设置不同强度的控制措施，明确资源可利用时间和方式，达到合理利用与资源保护平衡的目的[2]。本文主要是对日本国立公园“限制规划”部分在空间和依法审批管理方面的深研究，以期对我国国家公园分区规划和管控有所启发。
图 1 日本国立公园规划体系图
保护分区规划是通过分区来设定不同限制强度的行为，使开发和利用服从于保护。分区规划的目的是保护自然景观，对无序的开发和利用加以限制。按照生态系统完整性、资源价值等级、游客可利用程度等指标，将陆域划分为特别地域和普通地域两大类，海域分为海域公园和普通地域两大类。特别地域又划分为以下4类：①特别保护区，是基本处于原始、荒野状态地区，是国立公园中最核心的区域；②I类特别地区，指符合特殊保护政策的风景区，在特别地域中保持最严格的区域，并且需要尽可能保护当前景观；③II类特别地区，是需要协调农业、林业和渔业活动的地区；④III类特别地区，是环境保护必要性较低的地区，可以进行一般的农业、林业和渔业活动，几乎不必担心影响环境的维护。海域公园是指拥有出色的水下景观以及动植物资源的区域，必须维持优良的景观特点，保证海洋野生动植物的栖息环境。普通地域是指保护特别地域、海域公园以外的景观地区，可以视为特别地域或海域公园与国家公园外部的缓冲区，主要实现对整体风景的保护[3]。
据统计，目前全日本国立公园分区保护面积比例如下：特别保护区占13.2%，I类特别地区占11.3%，II类特别地区占24.7%，III类特别地区占22.1%，普通地域占28.9%（数据由江户川大学国立公园研究所所长中岛庆二先生于2019年提供）。此外，国立公园还设立利用调整地区，根据自然资源不同时间段所需保护管理强度，对利用方式、利用时间、利用人群和数量等进行弹性调控。
日本国立公园对各类建设行为的管控以分区为基础，管理制度要求明确，对不同分区具体行为的审批制度、审批规定和审批主体有明确的细化要求。日本国立公园内经常发生的行为主要包括土地性质变更、构筑物建设、资源开采、整体景观改造等。日本国立公园在管控过程中，首先对主要行为在各类保护分区中所应采取的审批制度进行了相应的规定。笔者参加2019年国家林业和草原局引智计划“世界自然遗产保护管理规划培训”访问交流活动期间，根据东京都环境局自然环境课佐藤女士“国立公园的保护和使用计划”课程翻译整理表1 ~ 3。表1明确了针对主要建设行为在不同分区内应采取的行政审批备案制度；表2进一步细化了审批规定，明确了不同分区内可审批的建设行为强度，即超出规定建设强度的行为不予审批；表3明确可审批主要建设行为的审批主体。可以看出，审批主体依建设强度的下降逐步权力下放，既明确管控权责，又保障了主要建设行为的时效。
表 1 日本国立公园内主要建设行为中央政府审批制度表
建设行为 特别保
护区第I ~ III类
特别地区普通地域 构筑物建设 许可制 许可制 备案制
（一定规
模以上）木材采伐 许可制 许可制 矿物/土石开采 许可制 许可制 备案制 填湖/填海造地 许可制 许可制 备案制 土地性质变更 许可制 许可制 许可制 木和竹以外的植物采伐 许可制 指定种类许可制 植物的栽培、播种 许可制 动物捕获 许可制 指定种类许可制 动物圈养 许可制 马车出入 许可制 指定区域许可制 广告牌设立 许可制 许可制 备案制 点火 许可制 注：表中空白代表无需中央政府审批和备案，但仍应尊重相应的普通地域规范建设要求及当地审批要求。 表 2 日本国立公园各区内主要建设行为审批规定
建设行为 特别保护区 海域公园 特别区域 I类特别地区 II类特别地区 III类特别地区 构筑物建设 建筑物的新建、改建、增建 除下列情况外均不允许建设：已有建筑物的改造、更替；以灾后重建为目的的新建建筑；必要的公共服务设施的新建、增建和改建（主要是学术上必要的项目等） 除下列情况以外均不允许建设：已有建筑物的改造、更替；以灾后重建为目的的新建建筑；必要的公共服务设施的新建、增建和改建（与特别保护地区相比，被允许的内容更多） 下列情况不允许建设：可以环顾周围的场所；地形坡度超过30%的土地；距离主要道路20 m，其他级别道路5 m以上的区域。可以建设情况的许可标准如下：高度13 m以下（私有土地内10 m以下的二层建筑）；建筑面积2 000 m2以下；私有土地用地面积1 000 m2以上；建筑覆盖率（II类特别地区）用地面积不到500 m2的为10%，用地面积不到1000 m2的为15%，用地面积在1000 m2以上的为20%；建筑覆盖率（III类特别地区）20% 道路的新建 原则上不允许 原则上不允许 除下列情况外均不允许建设：公共服务的必要项目；居民日常生活的必要项目；农林渔业的必要项目；填土、余土的处理，主要用于周边护坡 户外运动设施的新改增建 不允许 不允许 不允许 具有下列条件：设施新改增面积占原设施面积比例不超过40%，地形坡度10%以下，距离主要道路20 m以上，水平投影面积2 000 m2以下 具有下列条件：设施面积占比60%以下，地形坡度10%以下，距离主要道路20 m以上，水平投影面积2 000 m2以下 一般构筑物的新建 除必要的公共服务项目外均不允许 具有下列条件：距离交通要道20 m以上，不妨碍瞭望的构筑物 木材采伐 不允许 在不妨碍风光景观的情况下，只允许采伐单棵树 允许选择性伐木。不影响风貌景观时可全部砍伐 无特别要点 矿物/土石开采 除必要的公共服务项目外均不允许 除必要的公共服务项目外均不允许 不允许新设露天矿山 不允许新设露天矿山 不允许新设露天矿山，经评价后对环境影响较低的具有矿业权的矿产资源允许开采 填湖/填海造地 除必要的学术研究项目外均不允许 除下列情况以外均不允许建设：公共服务的必要项目，居民日常生活的必要项目 土地性质变更 除必要的学术研究项目外均不允许 不允许建设集体性建筑物和高尔夫球场；可以开展不影响水土流失的项目建设，规模为最小限度 其他（许可标准） 几乎所有的行为都禁止，原则上不可进入 仅限已有构造物的更新和必要的公共设施项目，禁止民间开发行为 可以放宽限制生产生活行为 注：表中所列条件为满足之一即可，下同。 表 3 日本国立公园主要建设行为审批主体（以东京都审批要求为例）
权限 特别保护地区 海域公园 特别地域 构筑物的新建、增建、改建 其他 环境省 环境大臣 构筑物的新建和增建（已有规定外）、开采矿物/土石（已有规定外）、水位水量增减（已有规定外）、水面填埋、变更土地性质、指定区域内人员的出入 构筑物的新建、增建（已有规定外），开采矿物/土石（已有规定外），填埋海面、填海造陆、变更海底形状 构筑物（道路、建筑物、电线杆、住宅、临时建筑除外）的新建（高度超过25 m或者水平投影面积4 000 m2以上）；构筑物（道路、建筑物、电线杆、住宅、临时建筑除外）的增建（增建部分高度25 m以上或者水平投影面积4 000 m2以上）；道路（包括人工坡面等附带设施）的新建（水平投影面积超过4 000 m2）；道路（包括人工坡面等附带设施）的增建（增建部分的水平投影面积超过4 000 m2）；建筑物的新建（高度超过13 m或者水平投影面积超过2 000 m2，增建建筑设备时高度不受13 m限制）；建筑物的增建（高度超过13 m或者水平投影面积超过2 000 m2，增建建筑设备时高度不受13 m限制） 开采矿物/土石（已有规定外）、水位水量的增减（已有规定外）、填埋水面（已有规定外）、变更土地性质 关东地方环境事务所所长 构筑物的新建和增建（高度13 m以下，并且水平投影面积1 000 m2以下）；临时构筑物的新建和增建（新增部分水平投影面积超过10 m2）；矿物/土石开采（采掘量1 m3以下）；开采河川堆积砂砾的矿物/土石；采伐木材；计划变更水位水量；向指定湿地排污；设立广告牌；变更色彩；毁坏植物；种植与移栽植物；放牧；点火、篝火；木和竹以外植物等的采摘、毁坏，采摘落叶、落枝；种植、播种木和竹以外的植物；捕获、杀、伤动物，收集和毁坏动物卵；使用车、马，用电（包括发电及其他电力设施建设），飞机起降 构筑物的新建和增建(新增部分水平投影面积10 m2以下)；开采矿物/土石等（学术研究等目的开采量1 m3以下，使用钻孔机的情况除外）；排出污水或者废水 建筑物（临时设施、住宅、农林渔业用的除外）的新建（高度13 m以下（建筑设备除外），且水平投影面积2 000 m2以下）；建筑物（临时设施、住宅、农林渔业用的除外）的增建（增建部分的高度13 m以下（建筑设备除外）且水平投影面积2 000 m2以下）；道路（包括人工坡面等附带设施）的新建（水平投影面积4 000 m2以下1 000 m2以上）；道路（包括人工坡面等附带设施）的增建（增建部分的水平投影面积4 000 m2以下）；构筑物（道路、建筑物、电线杆、临时构筑物除外）的新建（高度25 m以下，且水平投影面积4 000 m2以下）；电线杆的新建和增建（高度13 m以上）；构筑物的改建（除知事批复权限以外） 开采木材（适用于日本森林法第5条第1项的地域森林计划采伐要求，且5 m3以下，已有规定以外）；开采矿物/土石（采掘量1 m3以下，使用钻孔机及地热开发除外）；开采河川堆积砂砾的矿物/土石；计划变更水位水量；填湖/填海造地（水平投影面积1 000 m2以下）；变更土地性质 东京都 都知事 设立广告牌；捕获、杀、伤或者采摘、损伤指定动植物；使用动力船 住宅以及临时构筑物的改造和增建（水平投影面积200 m2以上或者高度8 m以上）；构筑物（住宅、临时构筑物、防砂设备等，水坝、水闸、抛物柱面反射天线除外）的新建（高度13 m以下，并且水平投影面积1 000 m2以下）；构筑物（住宅、临时构筑物、水坝、水闸、抛物柱面反射天线除外）的改造和增建（改造和增建后高度13 m以下，并且水平投影面积1 000 m2以下）（防砂设备的增改建是不允许的行为）；道路（包括人工坡面等的附带设施）的新建（水平投影面积1 000 m2以下） 开采木材（适用于森林法第5条第1项的地域森林计划采伐要求）；毁坏植物；向指定湿地排污；设立广告牌；变更土地性质；采摘、毁坏、种植播种指定植物；捕获、放归指定动物；变更色彩 环境事务所所长、支厅长 构筑物（防砂设备等，水坝、水闸、抛物柱面反射天线除外）的新建（水平投影面积不超过200 m2或者高度不超过5 m）；构筑物（水坝、水闸、抛物柱面反射天线除外）的改造和增建（水平投影面积不超过200 m2或者高度不超过8 m） 总体来说，建设方面差异主要存在于3个层次，即特别保护区最为严格，第I ~ III类特别地区视具体内容严格程度不同，普通地域则相当于协调控制区，约束力不高。具体来说：①特别保护区，禁止一切可能对自然环境造成影响的活动，未经允许不得改变地形地貌、新建或改建建筑物，人类行为受到最严厉的管制；②I类特别地区，尽可能维持风景不受破坏，可设置步行道；③II类特别地区，允许建设不影响自然风景的基础设施，除步行道外，还可设置机动车道；④III类特别地区，对风景资源基本无影响的区域，只要不会严重地影响到原有的自然风景，则可集中建设休憩接待设施，前提是建设风格要与本土文化统一结合；⑤普通区域中除非发生超过一定规模的设施建设或采矿等行为，一定要向国家提出申请之外，管理上较为宽松。管理方面，在特别保护地区和I至III类特别地区进行的各类行为需要通过行政许可，不同级别的分区对应环境省环境大臣、地区环境事务所所长和地方知事等不同的行政审批主体办理许可。普通地域行为主要采取备案制度。
我国国家公园建设起步相对较晚，但是类似国家公园的自然保护区建设也一直秉持与国际生物圈保护模式接轨的原则。自2015年我国开始国家公园体制试点建设工作以来，现已有10处国家公园完成试点验收工作，本文对现有10处试点国家公园分区及管控情况进行了梳理。
目前我国10处国家公园体制试点现阶段分区情况如表4所示。
表 4 我国国家公园体制试点分区一览表
序号 名称 分区情况 1 三江源国家公园 核心保育区、生态保护修复区、传统利用区 2 热带雨林国家公园 核心保护区、一般控制区 3 东北虎豹国家公园 核心保护区、特别保护区、恢复扩散区、镇域安全保障区 4 祁连山国家公园 核心保护区、一般控制区 5 大熊猫国家公园 核心保护区、一般控制区 6 武夷山国家公园 特别保护区、严格控制区、生态修复区、传统利用区 7 神农架国家公园 核心保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区 8 钱江源国家公园 核心保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区 9 南山国家公园 核心保护区、生态保育区、公园游憩区、传统利用区 10 普达措国家公园 严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区 我国国家公园在试点建设过程中主要是采用功能分区和管控分区相结合的方式。《国家公园总体规划技术规范（GB/T 39736—2020）》发布后，现已明确国家公园应采取分级分区分开区划的方式，即将管控分区与功能分区分开。管控分区主要分为核心保护区和一般控制区两大类。功能区划可根据国家公园保护与发展目标进行调整，一般分为严格保护区、生态保育区、传统利用区、科教游憩区等。就目前分区要求而言，主要规定还是原则性条款，如核心保护区原则上禁止人为活动，实行最严格的生态保护和管理，一般控制区允许适量开展非资源损伤或破坏的科教游憩、传统利用、服务保障等人类活动。
根据对10处国家公园试点评估验收情况，试点目前建设项目的审批仍参考原有保护地的相关要求，如《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》等，绝大部分项目是根据试点期间“一园一法”、产业准入清单或指导目录、特许经营管理办法等实施。但各公园建设者对国家公园的理解程度不同，产业项目、建设开发强度各不相同，造成管理内容五花八门，缺乏统一的标准。
同时，除上述不同分区的细化管控要求不明确、缺乏统一标准外，对于跨省国家公园的管理条例、规划由谁制定、审批，如何批等问题不明确，导致跨省国家公园建设缺乏基本行为规范，亦是我国国家公园建设亟待解决的重要问题。
针对国家公园体制试点情况及问题，对照日本国立公园建设经验，为实现我国国家公园从体制试点阶段向未来高效建设管理阶段过渡，应进一步将管控分区与功能分区相对应，并根据我国国家公园建设特点和建设内容对分区管控进行细化，明确审批流程和主体，落实责任。
将管控分区与功能分区分开，采用分级分区管理方式，是我国国家公园的分区方法[4]。管控分区相当于日本国立公园特别地域下的特别保护区和I、II、III类特别地区，即我国的核心保护区和一般控制区。但是实际操作过程中，考虑到我国国家公园内存在的空窗区和周边社区，应增加协调控制区，相当于日本国立公园的普通地域。我国功能分区应与管控分区相对应，即现行的功能分区中严格保护区应与核心保护区一致，采取最严格的保护方式。其他功能分区，如生态保育区、传统利用区、科教游憩区等应在一般控制区内进行细分，根据人类活动强度对各功能区建设内容进行“一园一策”的细化。空窗区和周边社区的建设内容应参考日本国立公园对普通地域的要求，确保国家公园周边资源也得到有效的保护和利用。
此方法既能保证在我国国家公园建设初期，通过分级分区管控方式有效保护核心资源，又可随着我国国家公园持续建设，对一般控制区内的不同功能区管控细则不断完善，逐步形成国家公园不同用途区域管控要求，最终实现“两级管控区[4]、多种功能区”的系统化、规范化、统一化管理。
笔者根据对日本国立公园分区保护、建设内容限制及审批权限研究，基于国家级林业科技成果推广项目“国家公园基础设施（保护、防灾、科研监测）设计规范研究”所总结的我国国家公园基础设施体系[5]，以及实际建设中不同利益主体可能产生的行为，提出适用于我国目前管控分区的建设要求。建设内容以基础设施体系全部内容为基础，增加一些农林牧渔方面对资源的使用，明确提出各类设施在两级分区里是否可建，允许建设的话具体建设要求和应考虑的因素等（见表5）。
表 5 我国国家公园分区管控定性建设要求
建设内容 核心保护区 一般控制区 要求 考虑因素 要求 考虑因素 设施建设 保护管理设施 部分允许 原有建筑物调整、野生动物救助设施 有条件允许 选址对视线的影响、功能匹配国家公园性质、材料环保、限定建筑面积、限定建筑高度 公共服务设施 不允许 有条件允许 休憩住宿设施 不允许 有条件允许 道路交通设施 部分允许 原有道路 有条件允许 公共设施所需必要的交通、地区居民日常生活的必要项目、满足农林渔业需求上的必要项目 公用基础设施 部分允许 原有线路 有条件允许 急难救助设施 部分允许 通讯设施、必要的直升机停机坪 有条件允许 符合布局、数量要求 宣教标志设施 不允许 有条件允许 符合布局、数量要求 科研监测设施 部分允许 设备、监测点 有条件允许 符合布局、数量要求 防治灾害设施 部分允许 防火、防灾设施 有条件允许 符合布局、数量要求 耕种 部分允许 原住民且一般耕地 有条件允许 生态种植 木材采伐 禁伐 选择性砍伐 基于景观风貌考量 放牧 禁牧 分时段放牧 休牧、轮牧，生活性放牧 矿物/土石开采 不允许 仅允许国家战略储备资源 填湖/填海造地 部分允许 科研使用 保护管理、公用基础、应急救助、科研监测、防治灾害必要的项目，当地居民生活必要项目 土地性质变更 部分允许 科研使用 不允许集体性、工业生产性建筑物，不允许大型娱乐设施用地 其他 除现有设施更新外，禁止其他行为，不可进入区域 可以适当放宽生活行为，限制农林牧渔规模 注：考虑到日本国立公园分区建设内容管控要求的细致程度，需要大量研究工作和素材的积累，而我国国家公园刚刚完成体制试点建设，基础资料有限。因此本文仅对分区中核心关注的重点问题进行初步限定，未来将继续深入研究完善。 通过将不同管控分区建设内容、建设强度与审批权限对照，为未来实现国家公园分区管控提供思路和支撑。国家公园管理部门主要有国务院、国家林业和草原局（国家公园管理局）、各国家公园管理局、国家公园管理分局/区等。参考日本国立公园环境省环境大臣、地区环境官、地方知事及地方环境所所长的管理级别，笔者建议我国国家公园建设项目审批过程采用如下流程：①在核心保护区内新建设施和原有设施改扩建超过国家林业和草原局管控权限的需报国务院审批；②在核心保护区内设施建设符合管控要求的报国家林业和草原局审批；③在一般控制区内新建设施超过既定规模，视超标程度分别报国家林业和草原局和国务院审批；④其他符合要求的建设项目可委托各国家公园管理局和相应分局进行审批。
日本国立公园通过“限制规划”进行分区管控，实现不同价值资源的空间划分、不同利益主体有效的行为规范、不同区域责任单位的有效管理，从而达到整体保护目的。我国已经出台《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》《国家公园总体规划技术规范（GB/T 39736—2020）》等文件和规范，以及《国家公园法》尚在谋划中。我国国家公园分区管控雏形已经基本形成，并在以国家公园为主体的自然保护地内针对各类设施建设给出明确的管控要求和审批流程，管理将更加有效、顺畅。我国在土地资源管理、自然资源管理等方面仍与日本存在一定的差异，国家公园设施建设体系也在完善中。随着国家公园从试点阶段转为建设管理阶段，还需对分区管控和建设审批流程等相关内容持续跟进研究，为立法立规提供借鉴，为提高以国家公园为主体的保护地体系管理效率奠定坚实基础。